DWI FUNGSI POLRI : SEBUAH ANOMALI, ALASAN IRRASIONAL DAN LANGKAH YANG INKONSTITUSIONAL

7-February-2018, 14:35

JAKARTA – Tidak tahu entah apa yang dipikirkan oleh seorang Menteri Dalam Negeri (Mendagri), Tjahjo Kumolo, ketika pertama kali melemparkan isu (wacana) terkait penjabat tugas kepala daerah (Gubernur) di beberapa wilayah, yang akan habis masa jabatan-nya, lantas kekosongan pengisian jabatan (politis) tersebut akan diisi oleh seorang perwira (aktif) dari kalangan Kepolisian RI.

ISU KRUSIAL
Tentu, menyikapi pro dan kontra yang ada, persoalan tersebut tidak dapat dianggap sebagai ‘uji coba terhadap publik’ dari sebuah pelemparan wacana biasa, mengingat hal tersebut diproduksi oleh seorang Mendagri, yang memiliki tupoksi, kewenangan serta pengetahuan yang ‘pantas’ terkait hal tersebut. Oleh karenanya, wacana pengisian jabatan kepala daerah oleh seorang perwira polri aktif, tidak dapat dianggap angin lalu yang biasa – biasa saja, apalagi bahkan ketika wacana tersebut terealisasi.

Selanjutnya Presiden pun tidak dapat hanya dengan mengatakan bahwa publik belum apa – apa sudah berprasangka buruk (yang tidak – tidak) ikhwal wacana tersebut. Presiden tentu harus secara tegas bersikap (jika berbeda pandangan), sebab Mendagri secara tersurat mengatakan bahwa usul wacana tersebut telah diketahui bahkan tinggal menunggu persetujuan Presiden.

Begitupun dengan pihak lain terkait seperti Kapolri, yang dalam beberapa hari terakhir, berkembang dalam pemberitaan bahwa sesungguhnya pihak polri – lah yang pertama kali merespon wacana tersebut dan lantas mengusulkan 2 (nama) perwira aktif polri, yakni Irjen Iriawan untuk di Jawa Barat serta Irjen. Martuani di Sumatera Utara.

Tentunya, jika memang wacana ini didesain sebagai produk kebijakan rezim saat ini, maka sudah barang tentu hal tersebut senyatanya akan mendelegitimasi berbagai peratuan hukum positif yang ada, yang juga sarat akan mengulang catatan hitam kelam bangsa, baik dalam perspektif (perkembangan) demokrasi maupun dari sudut pandang ketatanegaraan.

ALASAN IRRASIONAL
Kemudian dapat dilihat juga beberapa alasan yang dikemukakan oleh pihak Mendagri dalam menyikapi wacana ini, yang senyatanya tidak-lah dapat dibenarkan serta terkesan hanya sebagai bentuk ‘menyiasati’, ketika diuji dengan berbagai peraturan perundang-undangan yang relevan, ataupun ketika disandarkan dengan norma kepatutan – kepantasan (etika), maupun ketika dihadapkan dengan situasi dan kondisi (bangsa) saat ini.

Adapun alasan pertama dalam wacana ini, yakni disandarkan pada keterbatasan Pejabat Eselon I dalam lingkup Kemendagri untuk mengisi kekosongan jabatan Gubernur di 17 Provinsi yang akan menggelar pilkada serentak pertengahan tahun 2018 mendatang. Hal ini tentu terbantahkan, sebab klausul dan prasyarat yang ada di dalam ketentuan Pasal 4 ayat (2) Permendagri No. 1 tahun 2018 tentang Cuti di Luar Tanggungan Negara, menyatakan bahwa “Penjabat Gubernur berasal dari pejabat pimpinan tinggi madya/setingkat di lingkup pemerintahan pusat/provinsi”. Hal mana yang sejatinya jika dirujuk kembali kedalam penjelasan Pasal 19 UU ASN, maka nomenklatur ‘pejabat tinggi madya’ tidaklah terbatas hanya dari kalangan Kemendagri, namun juga dapat berasal dari kementerian dan institusi eksekutif lainnya.

Pararel dengan ketentuan tersebut, hal lain yang juga lebih relevan ialah dengan menunjuk Penjabat Gubernur yang berasal dari pemerintah provinsi dengan jabatan yang setara untuk itu, umumnya yang ditunjuk ialah sekretaris daerah (sekda), namun dalam hal ini Kemendagri juga tidak membuka opsi dan pilihan untuk itu, disebabkan alasan yang mengkawatirkan tidak adanya netralitas dari penjabat gubernur tersebut yang berasal dari kalangan pemerintah provinsi atau dalam hal ini sekretaris daerah (sekda), sebab hubungan yang terlalu dekat dengan calon Gubernur (incumbent) di suatu wilayah, andaikata mencalonkan diri kembali menjadi calon gubernur, sehingga nantinya penjabat gubernur dapat menggerakan PNS untuk ikut pilkada serentak dan memihak salah satu calon perserta pilkada.

Menyikapi alasan yang kedua, tentu hal ini juga merupakan persepsi yang buruk dan membangun citra (image) yang negatif bagi kalangan ASN itu sendiri. Mendagri yang seharusnya dalam satu format kelembagaan terkait azas dekonsentrasi dengan pemerintahan provinsi, justru seharusnya melembagakan dan paling tidak lebih mempercayakan penjabat gubernur tersebut dari kalangan pemerintah provinsi itu sendiri. Mendagri tentu dapat melakukan pengawasan dan evaluasi secara langsung terhadap penjabat gubernur yang berasal dari kalangan pemerintah provinsi atau sekretaris daerah provinsi, andaikata ditunjuk menjadi penjabat gubernur.

Hal yang patut menjadi perhatian andaikatan penjabat gubernur tersebut berasal dari kalangan pemerintah provinsi, tentu netralitas bagi ASN sudah menjadi harga mati dan tidak dapat ditawar-tawar. Adanya keberpihakan apalagi menggerakan ASN untuk memilih dan memihak salah satu pasangan calon tertentu sebagaiamana yang didalilkan oleh Kemendagri, telah diatur secara jelas dan rigid, baik mengenai sanksi maupun pengaturan (adminisratif) lainnya, sebagaimana diatur di dalam UU ASN, UU Pilkada, dan PP No. 53 tahun 2010 tentang Disiplin PNS.

Selanjutnya, alasan ketiga yang menjadi dasar dan justifikasi Kemendagri dalam menyikapi wacana ini ialah terkait dengan adanya kebijakan terdahulu (yurisprudensi) yang sudah pernah diberlakukan, yakni pengisian jabatan gubernur yang diambil diluar instansi Kemendagri dengan menunjuk Irjen. Pol. Carlo Brix Tewu yang menjabat gubernur Sulawesi Barat tahun 2016 menggantikan Ismail Zainudin, Sekda Provinsi Sulbar yang sebelumnya menjabat pelaksana harian (plh) Gubernur, dan juga Mayjen TNI Soedarmono yang diangkat sebagai Plt Gubernur Aceh tahun 2016.

Melihat alasan terakhir yang dikemukakan tersebut, tentu Kemendagri juga telah salah kaprah dalam melihat realitas (situasi) yang ada pada waktu penunjukan kedua penjabat gubernur tersebut, yang berasal dari kalangan TNI/POLRI. Perlu menjadi catatan pertama bahwa Irjen. Pol. Carlo Brix Tewu pada saat ditunjuk menjadi penjabat gubernur, sebelumnya menjabat sebagai Staf Ahli Bidang Ideologi dan Konstitusi Kemenko Polhukam, kemudian yang kedua perlu juga diingat bahwa Mayjen TNI Soedarmono ketika ditunjuk sebagai penjabat gubernur, sebelumnya juga menjabat Dirjen Politik dan Pemerintahan Umum Mendagri, artinya kedua penjabat gubernur tersebut bukan lagi berstatus sebagai TNI/POLRI aktif seperti Irjen. Iriawan atau Irjen. Martuani, dan kedua penjabat gubernur tersebut telah beralih status menjadi PNS (ASN), lalu diangkat menjadi penjabat gubernur untuk menghadapi pilkada serentak tahun 2017 yang lalu.

ASPEK SUBSTANSIF (REGULASI) DAN NON – SUBSTANSIF
Mencermati persoalan dwi fungsi polri, yang banyak menimbulkan perdebatan dan pertentangan di berbagai kalangan, dengan disandarkan pada beberapa alasan yang telah dikemukakan, maka dapat dibedah ke dalam 2 (dua) perspektif, yang pertama yakni dengan melihat pada aspek yuridisnormatif, dalam arti disandarkan pada berbagai regulasi (ketentuan) di dalam peraturan perundang-undangan yang relevan dan terkait, dan kedua dengan melihat realitas aktual terhadap dinamika dan situasi politik yang ada.

Dalam perspektif pertama, isu ataupun wacana ini jelaslah sangat bertentangan dengan berbagai peraturan perundang-undangan yang ada. Artinya, jikalau nanti wacana tersebut terealisasi maka muncul sebuah kondisi anomali, yang secara sadar menegasikan beberapa peraturan perundang-undangan secara vertikal, yakni dari UU Kepolisian RI, UU ASN, dan UU Pilkada.

Senyatanya, dari perspektif yuridisnormatif wacana ini muncul takkala Mendagri menerbitkan Permendagri terbaru No. 1 tahun 2018 tentang Cuti di Luar Tanggungan Negara, hal mana yang sejatinya melalui Permendagri inilah membuka ruang penafsiran yang cukup luas, dan membuka jalan untuk menunjuk perwira aktif dari kalangan polri sebagai penjabat gubernur. Hal ini dikarenakan Permendagri 1/2018, menambahkan klausul pejabat pimpinan tinggi madya/setingkat di lingkup pemerintahan pusat, yang oleh sebagian kalangan berarti dapat juga ditujukan kepada perwira aktif polri yang setara untuk itu dalam konteks jabatan (eselon) administratif.

Namun, lagi lagi hal tersebut juga terbantahkan dikarenakan klausul ‘jabatan pimpinan tinggi madya’ telah ditentukan secara limitatif di dalam Pasal 19 UU ASN. Adapun ketentuan ‘jabatan lain yang setara’ di dalam UU ASN tersebut, juga tidak dapat dianalogikan dan dipersepsikan dari kalangan Kepolisian, sebab Polri memiliki tupoksi yang berbeda, sebagaimana lembaga/kementerian/lembaga non-kementerian lainnya.

Telah jelas di dalam konstitusi, di dalam Pasal 30 ayat (4) UUD 1945 menerangkan bahwa Kepolisian memiliki tugas dalam ranah menjaga ketertiban dan keamanan masyarakat (security dan public order maintenance), yang berarti bahwa seorang anggota polri (aktif) tidak dapat ditarik-tarik dalam penyelenggaraan tugas lainnya, kecuali dalam konteks penugasan di lembaga terkait ataupun telah alih status menjadi seorang ASN, atau bahkan telah mengundurkan diri (tidak aktif lagi di Polri).

Artinya, haram hukumnya seorang anggota polri (aktif), ditarik – tarik dalam tugas penyelenggaraan pemerintahan daerah, dan menduduki jabatan politis (administratif). Jikalau memang ingin dipaksakan seorang anggota polri (aktif) menduduki jabatan di luar institusi Kepolisian, maka seorang anggota polri haruslah terlebih dahulu mengundurkan diri atau pensiun (dini) dari dinas kepolisian, hal mana yang sejatinya tertuang dan diatur jelas di dalam Pasal 28 ayat (3) UU Polri dan Pasal 109 ayat (2) UU ASN.

Sangatlah jelas andaikata wacana penunjukan perwira aktif polri menjadi penjabat gubernur di suatu wilayah (daerah), maka hal tersebut telah mencampur adukan peran Polri sesuai tupoksi-nya dalam konteks security dan public order maintenance dengan tugas penyelenggaraan pemeritah daerah pada ranah politis-administratif. Hal ini jelas telah men-stimulate ke ranah dwi fungsi polri, yang tentu sangat tidak baik dalam tatanan bangunan ketatanegaraan di dalam konstitusi dan juga memiliki ekses negatif dalam perkembangan demokrasi dewasa ini.

Dekonstruktifikasi sebagaimana dimaksud sebelumnya, juga sangat terkait jika dilihat dari perspektif kedua, yakni dengan melihat realitas aktual terhadap dinamika dan situasi politik yang ada. Tentu cukup ‘menggelitik’ justifikasi yang coba dibangun oleh pihak Kemendagri untuk meluruskan dan membenarkan pandangan terkait penjabat gubernur yang diisi dari kalangan perwira polri (aktif), yakni dengan mengaitkan isu stabilitas, kondusivitas ditengah kerawanan di beberapa wilayah, yang akan menghadapi pilkada serentak tahun 2018 mendatang.

Dari total jumlah 171 daerah, dengan rincian 17 Provinsi, 39 Kota dan 115 Kabupaten yang akan menggelar perhelatan pilkada, Pihak Kemendagri mempersepsikan 2 (dua) wilayah provinsi, yakni Sumatera Utara dan Jawa Barat sebagai zona rawan, sehingga perlu mendapat perhatian lebih dari stakeholder terkait. Hal ini juga dapat dilihat sebagai sebuah kesesatan berpikir (fallacy) andaikata dikaitkan dengan wacana pengisian jabatan gubernur oleh seorang perwira aktif polri. Apakah lantas dengan seorang perwira aktif polri mengisi jabatan gubernur sebagaimana dimaksud, maka pelaksanaan pilkada pada zona wilayah rawan akan dijamin dapat berjalan secara aman dan lancar (clean and celar) ?

Di sinilah letak kekeliruhan yang perlu diluruskan sebab tidak ada jaminan dan tidak ada hubungan yang relevan antara penunjukan penjabat gubernur dari kalangan perwira aktif (polri) dengan isu stabilitas, kondusivitas ditengah zona kerawanan suatu wilayah dalam menghadapi pilkada, sebab perlu diingat bahwa struktur pengamanan sudah terdapat di setiap wilayah, di masing-masing wilayah telah ada Kepolisian Daerah (Polda) yang dipimpin oleh seorang perwira tinggi polri (Kapolda), begitupun dari kalangan TNI. Artinya, ikhwal urusan keamanan dan ketertiban, Mendagri cukup percayakan pada institusi formal yang sudah ada dan berjalan.

Hal lain juga yang masih terkait, ialah terkait dengan realitas politik yang ada dalam pilkada, di mana sensitifitas publik tidak dapat dihilangkan dari persepsi yang melihat adanya beberapa pasanan calon dalam pilkada, yang diikuti purnawirawan Polri/TNI. Meskipun netralitas bagi penyandang penjabat gubernur merupakan prasyarat mutlak, namun adanya ikatan komando (perintah atasan) yang dimiliki oleh seorang perwira polri (aktif) tentu tidak dapat diindahkan begitu saja, sebab kepentingan (elite) politik dalam penyelenggaraan pilkada di beberapa daerah sangatlah besar, bahkan ketika dikaitkan dengan penyelenggaraan pemilihan presiden mendatang.

Dari beberapa catatan diatas, tentu dapatlah dilihat bahwa wacana menempatkan perwira polri (aktif) sebagai penjabat gubernur di beberapa wilayah pada perhelatan pilkada serentak tahun 2018 mendatang, merupakan sebuah langkah yang irrasional, inkonstitusional, dan sangat bertolak belakang dengan bangunan ketatanegaraan dalam perspektif konstitusi dan demokrasi.

Dipublikasikan pada 07 Februari 2018

Oleh : Rio Chandra Kesuma, S. H., M. H., C. L. A. ***

***Penulis ialah Praktisi (Penggiat) Hukum, Tenaga Ahli DPR RI, dan Ketua IMMH UI

Bagikan ke :